Moyens et causes juridiques

Les éléments constitutifs de l'instance doivent être présentés au juge administratif avant l’épuisement du délai de recours contentieux. Il appartient donc au litigant, dans ce délai, de définir, outre ses conclusions, la ou les causes juridiques qui fondent ses prétentions. A l’intérieur de celles-ci il est alors recevable à se prévaloir à tout moment de tout moyen à l'appui de sa demande. Pour un exemple en excès de pouvoir :
- C.E. 16 février 2001, Syndicat des compagnies aériennes autonomes, n°226155...
... étant précisé que la recevabilité d'un moyen s'apprécie à la date à laquelle il est soulevé devant le juge de l'excès de pouvoir :
- C.E. 28 juillet 2011, commune de Bourg Saint Maurice, n°336945

Au-delà du délai, la présentation de moyens fondés sur une cause juridique qui n’aurait pas été invoquée en deçà, sera qualifiée de demande nouvelle, laquelle est alors tardive et, donc, irrecevable. Ce principe qui rejoint celui dit de l’immutabilité du litige oblige à être attentif à la distinction entre cause juridique nouvelle et moyen nouveau. Si un requérant ne saurait émettre tardivement une prétention fondée sur une cause juridique distincte constituant une demande nouvelle il est recevable à invoquer un moyen nouveau (au moins dans les limites générales de la recevabilité) :
- C.E. 14 juin 1974, société immobilière de basse Bretagne, n°89865, 89866

Il en est autrement dans trois cas :

• Lorsqu’une disposition législative particulière est intervenue, tel l’art. L.199C du LPF
• Dans les contentieux sans délais (par ex. en matière de travaux publics) ou lorsque les délais ne sont pas opposables et sous réserve de l’application de la théorie de la connaissance acquise
• Lorsque le moyen tardivement invoqué, y compris à hauteur d’appel, entre dans la catégorie des moyens d’ordre public :
  - C.E. 16 décembre 1970, élections des délégués d'Enseignement et de recherche à l'assemblée constitutive provisoire de l'Université de Limoges (Unité d'enseignement et de recherche des sciences médicales et pharmaceutiques), n° 79607
  - C.E. 9 décembre 1983, M. C…, n° 40228

Ce principe, issu de la jurisprudence Intercopie, vaut devant toutes les juridictions administratives et pour tous les types de contentieux. Le juge l’applique avec rigueur puisque restent irrecevables les moyens fondés sur une cause juridique nouvelle et tardivement invoqués car s'appuyant sur de circonstances révélées postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux :
- C.E. 3 mars 1993, Compagnie financière et industrielle des autoroutes (COFIROUTE), n°105461

La répartition des moyens entre les diverses causes juridiques n’est pas toujours aisée ; quelques exemples sont donnés ci-après.

Le principe et les diverses juridictions administratives  

• Devant le juge de cassation :
  - C.E. 20 février 1953 Société Intercopie, Rec. p. 88
  - C.E. 28 juillet 2000, Commune de Port-Vendres, n°198318
  -C.E. 30 juillet 2003, S.C.I. de la clinique de Miramas, n°236456
• Devant le juge d’appel : outre les moyens tenant à la régularité du jugement l’appelant, qui était requérant en première instance, ne peut invoquer devant le juge d’appel des moyens reposant sur une cause juridique distincte de celle qui fondait sa demande devant le juge du premier degré :
  - C.E. 28 octobre 1955, M. G…, Rec. p. 504
  - C.E. 10 février 1982 Commune de Cerdon, n°21714
  - C.E. 29 octobre 1986, M. A…, n° 43333
  - C.E. 19 avril 1991 ; Mme B…, n°117680
• A hauteur d’appel l’auteur d’un recours incident n’est pas recevable à reprendre des conclusions fondées sur une cause distincte de celles de l’appelant :
  - C.E. 4 mars 1981, Mlle D…, n°17669
• Devant le juge de première instance : C.E. Ass. 15 juillet 1954, Soc. des aciéries et forges de Saint-François, n°4190, Rec. p.482
• Devant le juge du référé suspension : C.E. 30 décembre 2002, Société Cottage Wood, n°249860
• En intervention : C.E. Ass. 7 février 1958, Syndicat des propriétaires des forêts de chêne liège d’Algérie et autres, n°40097, 40098
• Devant les juridictions spécialisées de l'ordre administratif : C.E. 27 juin 2011, conseil départemental de paris de l'ordre des chirurgiens-dentistes, n°339568, 339595

Le principe dans les types de contentieux  

• Juge de l’excès de pouvoir : C.E. Ass. 15 juillet 1954, Soc. des aciéries et forges de Saint-François, n°4190, Rec. p.482
• Juge du contrat :
  - C.E. 16 mai 1924, Jourda de Vaux, Rec. p. 483
  - C.E. 17 juin 2009, Département des Bouches-du-Rhône, n°312417
• Juge de la responsabilité administrative :
  - C.E. 16 octobre 1989, Ministre de l'urbanisme, du logement et des transports, n°73189
  - C.E. Ass. 8 février 2007, M. GARDEDIEU, n°279522
• Juge du contentieux électoral :
  - C.E. 3 avril 1905, élections de Serverette, n°19445, Rec. p.336
  Etant observé que ce même principe est respecté par le Conseil constitutionnel qui, cependant se borne, dans ses décisions, à déclarer irrecevable le grief nouveau présenté hors délai sans évoquer la notion de cause juridique distincte :
  - C.C. 16 décembre 1997, A.N., Hauts-de-Seine (6ème circ.), n° 97-2130
  - C.C. 08 novembre 2001, Sénat, Meuse, n° 2001-2598
  Toutefois les commentaires aux Cahiers de cette dernière décision s’appuient expressément sur la notion. S’agissant d’élections universitaires cf.: C.E. 16 décembre 1970, élections des délégués d’enseignement et de recherches à l’assemblée constitutive provisoire de l’Université de Limoges (UER des sciences médicales et pharmaceutiques), n°79607
• Le juge fiscal, encore que les dispositions de l’art. L.199C du LPF rendent sans effet le principe ici présenté. Pour une jurisprudence antérieure :
  - C.E. 14 juin 1974, Société immobilière et mobilière de Basse Bretagne, n°89865, 89866

Moyens et causes juridiques  

(Il n'est pas traité ici de la distinction entre moyens de la requête et moyens en défense)

Le juge de l'excès de pouvoir distingue deux causes juridiques :

La légalité externe comprend l'ensemble des règles de forme de l'acte administratif et des règles de procédure que l'administration doit respecter lors de son élaboration.

Quelques exemples :

• compétence de l'auteur de l'acte
• Motivation : lorsque la motivation de l'acte administratif est obligatoire des moyens d'annulation peuvent être tirés de l'absence de la motivation ou de son insuffisance.
• Méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure d’élaboration de l’acte individuel, par exemple absence de consultation du conseil de discipline avant l’édiction d’une sanction
• Méconnaissance du caractère consultatif de certaines autres procédures ; par exemple absence d’enquête publique avant la délivrance d’une autorisation de fonctionnement d’une installation classée, défaut de consultation de l’architecte des Bâtiments de France avant la délivrance d’un permis de construire pour un terrain situé dans le périmètre protégé d’un monument historique.
• L'accomplissement même de ces formalités méconnaît les formes qu'elles doivent respecter. A titre d'exemple l'aimable lecteur trouvera en suivant ce lien une page dédiée à quelques causes d'impartialité et d'indépendance des commissaires enquêteurs.
  L'aimable lecteur sera attentif à l'opposition formalité substantielle / formalité non substantielle et à la chaptalisation de ce distinguo par l'art.70 l. n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Ainsi, par exemple, que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative :
  - C.E. 14 octobre 2011, société Ocreal, n°323257
• Défaut d’indication des noms et prénoms du signataire de l’acte : cf. art. 4 de la loi du 12 avril 2000

Précisions sur la compétence de l'auteur de l'acte :

Acte de nomination d'un fonctionnaire

Si un acte individuel ne devient exécutoire qu'à compter de la notification, il en est autrement s'agissant des nominations, lesquelles prennent effet dès leur signature.
Il est affirmé depuis un arrêt de 1958 qu’un décret de nomination prend effet dès sa signature :
- C.E. 10 janvier 1958, M. D..., Rec. p. 27
Ainsi, la nomination du Premier Ministre prend effet immédiatement :
- C.E. 20 janvier 1988, commune de Pomerol, n° 62900
Nomination d'un directeur d'administration centrale :
- C.E. 28 mai 1997, union des mutuelles de France, n°179095

Le Conseil Constitutionnel partage cette analyse : cf. à propos de la décision confiant l'intérim du Premier Ministre à un ministre :
- Conseil Constitutionnel, 29 décembre 1989, N° 89 268, D.C. (considérant n° 8, précision donnée à qui serait paresseux et répugnerait à lire l’ensemble de la décision, laquelle, il est vrai, en compte 101)

Cette règle de l'effet immédiat de la nomination connaît deux séries d’exceptions :

• Lorsqu’un texte en dispose autrement, par exemple pour les comptables publics (Décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique)
• Lorsque des nécessités propres à l'exercice de certaines fonctions impliquent une prise de fonctions différée ou une prise de possession du poste. Tel est le cas pour la nomination d'un préfet :
  - C.E., Ass., 27 avril 1973, Demoiselle Serre, n° 79903

Il semble qu’il en soit de même pour un ambassadeur, mais l'auteur du présent topo n'a pas trouvé au Recueil de jurisprudence topique.

Délégation de signature

L’acte nommant le successeur a pour conséquence, dès sa signature, de rendre caduque la délégation de signature dont bénéficiait le titulaire du poste :
- C.E. 28 mai 1997, union des mutuelles d’Ile-de-France, n° 179095
- C.E. 4 juin 2003, M. N..., n°252441
De même la nomination d’un nouveau préfet fait perdre leurs délégations de signature aux subordonnés :
- C.E. 1° octobre 1993, M. M... , n°117808

Les délégations de pouvoir comme de signature sont des actes réglementaires :
- C.E. 29 juin 1990, M. M... , n° 86148
À ce titre elles n'entrent en vigueur qu'après leur publication :
- C.E. Ass., 17 février 1950, M. M...

À défaut de cette formalité, les décisions du délégataire sont entachées d'incompétence :
- CE, 2 décembre 1959, Socièté Bordeaux Mond export, Rec. p.641.

La jurisprudence étend cette solution à tous les établissements publics, qu'ils soient administratifs ou industriels et commerciaux ; en effet, même dans le cas d'un EPIC, une délégation de signature constitue une mesure d'organisation du service et obéit par suite à un régime de droit public :

Seules sont dispensées de prouver l'existence et la publication de délégations les personnes privées chargées d'un service public :
- C.E. 27 juin 2001, CPAM de Haute-Garonne c/ M™ S..., n° 224115

Exemples : des délégations autorisées par le code général des collectivités territoriales

Quelques exemples de délégations de signature prévues par le cgct
Délégation de signature de la part :

• du maire aux chefs de service municipaux : article L2122-19 cgct
• du maire au profit du chef de service mis à disposition au sens de cet article : article L5211-4-1 cgct
• du président de conseil général : Article L3221-3 cgct
• du président du conseil général au directeur du service d'incendie et de secours : article L6161-34 cgct
• du président du conseil régional au profit des chefs de service de l’Etat mis à disposition : article L4151-1 cgct

La délégation de signature permet seulement au bénéficiaire de signer (acte purement matériel) un acte (juridique), sans avoir pour autant la capacité de décider. Ce bénéficiaire ne se voit doter d’aucune compétence autre que celles qui, le cas échéant, lui appartiennent en propre.

Quelques exemples de délégations de fonctions prévues par le CGCT

• Du maire aux adjoints ou autres conseillers municipaux : article L2122-18 cgct. Les adjoints remplissent ainsi deux sortes de fonctions. D’une part, ils possèdent des pouvoirs propres résultant de leur qualité d’adjoint : ils sont officiers d’état civil et officiers de police judiciaire et exercent les fonctions de président de bureau de vote. D’autre part, ils exercent les fonctions qui leur sont déléguées par le maire en application de cet article. Le maire peut leur retirer cette délégation, sous réserve que cette décision soit justifiée par la bonne marche de l’administration communale. Cette délégation de fonctions – opérée aux termes mêmes de la loi « sous sa surveillance et sa responsabilité » du maire – ne donne aux adjoints guère plus de pouvoir qu’une délégation de signature :
  C.E. 19 octobre 1994, caisse de garantie du logement social, n°141953
• Du président du conseil général aux VP et autres conseillers généraux : article L3221-3 cgct
• du président du conseil régional aux VP et autres élus : article L.4231-3 cgct

Quelques exemples de délégations de compétences prévues par le CGCT

• Du conseil municipal au maire : article L.2122-22 cgct et L.2122-23 du même code
• De l’organe délibérant d’un EPCI au bureau ou au membre du bureau : article L. 5211-10 cgct
• De la région aux départements et des départements à la région : article L1111-9 cgct

Ce dernier type de délégation de compétences ne peut encore être illustré car il ne sera rendu véritablement effectif qu’après l'élection des conseillers territoriaux.
S’agissant des deux premières sus nommées, la délégation de compétences autorise le bénéficiaire de la délégation à prendre lui même une décision dans un domaine où, en principe, seule l’assemblée délibérante pourrait décider : le pouvoir de décider est transféré de l’organe collectif à une autorité unique. La jurisprudence ne considère pas que, pour autant, l’assemblée délégante se dessaisisse de sa compétence qu’elle peut encore exercer (au contraire de diverses délégations de compétences au sein de l’organisation des pouvoirs de l’Etat.)

Les moyens de légalité interne visent la violation directe de la règle de droit en ce qui concerne les fondements ou les effets mêmes de la décision.

• erreur de droit : la jurisprudence reconnaît une erreur de droit lorsque l’auteur de l’acte attaqué a mal interprété un texte juridique.
• erreur de fait : depuis 1916, il appartient au juge administratif de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé l’acte soumis à sa censure :
  - C.E. 14 janv. 1916, Camino, n° 59.619, 59.679
• erreur manifeste d'appréciation : l’intensité du contrôle du juge varie selon la nature de l’acte attaqué. Lorsque l’administration dispose d’une faculté d’autoriser une opération, de prescrire une mesure le juge ne censure l’acte que lorsqu’il est manifestement entaché d’une erreur dans l’appréciation des faits au regard de leur qualification juridique.
• exception d'illégalité : la technique de l'exception d'illégalité consiste à invoquer à l'appui d'un recours formé contre une décision, l'illégalité d'un acte antérieur à cette décision.
  Les spécialistes du droit de l'urbanisme seront attentifs aux dispositions de l'art. L.600-1 code de l'urb. les parisiens étant plus topiquement concernés par la loi n° 2011-665 du 15 juin 2011 visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d'Ile-de-France.
• détournement de procédure, tel est le cas par exemple d’une commune qui choisi la procédure légère de modification d’un document d’urbanisme dans un cas où le législateur impose une procédure – plus longue et onéreuse – de révision
• détournement de pouvoir : le détournement de pouvoir est reconnu lorsque l’auteur de la décision querellée a poursuivi un but autre qu’un but d’intérêt général :
  - C.E. 12 mai 2004, Département des Alpes-Maritimes et Ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, n°253586 253666
  - C.E. 3 avril 2006, société Nike European Operations Netherlands BV et société Nike France, n°271885

Le juge du référé suspension

dénie qu'un moyen puisse faire peser un doute sérieux sur la légalité de l'acte administratif lorsqu'il ressort de son dossier que ce moyen serait tardivement présenté à l'appui de la requête en annulation :
- C.E. 30 décembre 2002, Société Cottage Wood, n°249860

En plein contentieux les causes juridiques varient selon la nature du litige. Par exemple:

• en matière de responsabilité administrative les causes juridiques sont: responsabilité pour faute/responsabilité sans faute. Pour un exemple de fautes invoquées successivement et regardées comme relevant de la même cause juridique :
  - C.E. 29 septembre 2010, société des travaux du Midi, n°325524
• En matière contractuelle toutes demandes du cocontractant de l’administration tendant à l’établissement du décompte général comme tendant au versement des sommes qu’il estime lui être dues ressortissent à la même cause juridique :
  - C.E. 23 juillet 2010, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche c/ société Spie Sud-Est, n°330964
• Pour la collectivité qui recherche la responsabilité des locateurs d'un ouvrage public la cause juridique de son action est soit la responsabilité contractuelle soit la garantie décennale (le cas échéant, trentenaire) :
  - C.E. 10 Mars 1982, société Braud et fils, RDP, 1983, p.238
  précision étant apportée que la garantie de parfait achèvement prévue par les stipulations contractuelles repose sur le même fondement juridique que la responsabilité contractuelle :
  - C.E. 9 juillet 2010, commune de Lorry les Metz, n°310032
• Le juge de l'impôt distingue les moyens relatifs à la procédure d'imposition de ceux relatifs au bien fondé de l'imposition
• En plein contentieux objectif, le juge distingue légalité externe, légalité interne :
  - C.E. 10 aoüt 2005, M. M..., n°260084

A hauteur de cassation deux causes juridiques regroupent:

• les moyens tirés de l'irrégularité de l'arrêt :
  - C.E. 30 juillet 2003, S.C.I. de la clinique de Miramas, n°236456
• les moyens relatifs au bien fondé de l'arrêt :
  - C.E. 30 juillet 2003, Association pour le développement de l'aquaculture en région Centre (ADARC), n°215957

---