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La dévolution de la charge de la preuve

Propos liminaire

Les règles gouvernant la dévolution de la charge de la preuve devant le juge administratif relèvent de deux régimes. Leur présentation doit se référer au célèbre principe Actori incombit probatio, le principe ordinaire laissant, dans le contentieux de l’excès de pouvoir à chaque partie le soin d'établir les faits qu'elle invoque au soutien de ses prétentions ; dans le contentieux indemnitaire le requérant doit établir d’une part une situation de nature à engager la responsabilité de l’administration, par exemple, une faute, d’autre part la réalité de son dommage et enfin l’existence d’un lien entre cette situation et ce dommage. Toutefois ce principe est amodié par deux régimes présidant à la détermination de la partie qui supporte le fardeau de la preuve. Selon le premier la dévolution en est prédéterminée, le second laisse libre le jeu de la dialectique de l’instruction.

La dévolution de la charge de la preuve est prédéterminée.

L’application du principe implique que, par exemple, la victime, a la charge d’apporter tous les éléments de nature à déterminer avec exactitude le montant de son préjudice, d’établir, le cas échéant, à la date d’évaluation de ce préjudice, lorsque l’acte attaqué est une sanction il appartient à l’administration de prouver la réalité des faits qui la motivent, encore le soin de justifier de l'existence de la réalité et de la publication d'une délégation de signature, etc. Le présent topo ne reprend pas chaque type particulier de contentieux. Il sera insisté sur deux types de prédétermination de la charge de la preuve : la volonté du législateur, l’aménagement d’un régime de présomption.

Trois exemples de détermination législative :

1° en contentieux fiscal

Le code général des impôts et le livre des procédures fiscales comportent plusieurs articles précisant les cas où cette charge pèse sur l’administration (par ex. art. L.17, L.64, L.195A, L.227 de ce Livre) où sur le contribuable (par ex. art. L.16, L.191, L.193, du même livre, art. 238A cgi), le fardeau pouvant en être assez subtilement réparti comme le montre l’art. L.192 du dit livre.
L’art. L.238 lpf crée un régime de présomption en faveur des procès-verbaux des agents de l'administration, lesquels font foi jusqu'à preuve contraire, le contribuable poursuivi pouvant demander à apporter la preuve contraire des faits constatés dans le procès-verbal.

2° en matière de responsabilité médicale

Pour autant, ces régimes ne dispensent pas l’autre partie de tout effort, ainsi les dispositions de l'article 102 de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé : s’agissant de la preuve de l'imputabilité de la maladie au service le demandeur doit rendre vraisemblable (ce qui nécessite un effort moindre qu’ « établir ») que sa contamination par le virus de l’hépatite C provient d’une transfusion ; à cette fin il lui incombe d’apporter un faisceau d’éléments conférant, compte tenu de toutes les données disponibles, à sa thèse un degré suffisamment élevé de vraisemblance ; s’il y parvient la charge de la preuve contraire repose alors sur le service défendeur :
- C.E. 10 octobre 2003, Mme T… et autres, n° 249416
- C.E. 7 décembre 2009, Mme M…, n° 313807
- C.E. 18 mai 2011, Mme G..., n°326416

3° L’art. L.3 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre

Ces dispositions instituent une présomption d'imputabilité au service d’infirmités ou maladies résultant de blessures reçues par suite d'événements de guerre ou d'accidents éprouvés par le fait ou à l'occasion du service :
- C.E. 30 juillet 2003, M. M…, n° 246402
Lorsque la présomption légale d’imputabilité ne peut pas être invoquée, l’intéressé doit apporter la preuve de l’existence d’une relation directe et certaine entre l’origine ou l’aggravation de son infirmité et une blessure reçue, un accident subi ou une maladie contractée par le fait du service :
- C.E. 4 octobre 2010, ministre de la défense, n°323049
Au moins, le juge du fond, faisant usage de son pouvoir souverain d’appréciation, peut-il puiser dans l’ensemble des renseignements contenus au dossier une force probante suffisante pour former sa conviction et décider en conséquence que la preuve de l’imputabilité doit être regardée comme établie :
- C.E. 5 mai 2011, ministre de la défense, n°318016, étant observé que, même souverain, ce pouvoir n'est convenablement exercé qu'appuyé d'une motivation précise et circonstanciée propre à emporter la conviction supérieure du juge supérieur (même arrêt)!

Deux remarques de procédure

L’applicabilité d’un texte qui régit la charge de la preuve est une question d’ordre public. Le juge administratif va donc appliquer d’office le régime de présomption dont s’agit :
- C.E. 2 novembre 2005, M. D…, n° 267857

Ces présomptions légales ne sont pas irréfragables ; l’administration peut donc les écarter par une preuve contraire qu’elle a la charge d’apporter.

Quatre exemples de régime de présomption

1° dommages de travaux publics

La présomption la plus connue joue en matière de réparation de dommages de travaux publics. La responsabilité de la puissance publique est ici être retenue sur le fondement d’une présomption de responsabilité qui pèse sur l’administration, laquelle peut écarter celle-ci en apportant la preuve de l'absence de défaut d'entretien normal de l'ouvrage public cause du préjudice. La victime n'a donc pas à prouver l'existence d'une faute, il lui appartient quand même d’établir l'existence d'un préjudice et le lien de cause à effet entre l'ouvrage public et le dommage subi. Encore l’administration peut-elle dénier ce lien de causalité en invoquant la faute de la victime et le cas de force majeure, lesquels peuvent l’exonérer de sa responsabilité, au moins, dans certains cas, partiellement.

2° présomption de discrimination

La présomption de discrimination créée par l’article 10 de la directive n° 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 :
- C.E. 30 octobre 2009, Mme P…, n° 298348
Pour un exemple d'application de de la directive 97/80/CE du Conseil du 15 décembre 1997 relative à la charge de la preuve dans les litiges relatifs à l’existence d’une discrimination fondée sur le sexe :
- CAA Versailles, 29 décembre 2009, Mme D..., n°08VE00296

Quant à la méthode : pour décider si une décision est entachée de discrimination le juge administratif donne plein effet au caractère inquisitoire de la procédure contentieuse. Il attend donc des parties qu’elles versent à son dossier tous les éléments d’appréciation utiles à établir sa conviction. Le requérant doit donc lui soumettre des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de non discrimination. En défense l’administration produira tous ceux permettant d’établir que sa décision repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Le juge forge sa conviction au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d’instruction utile :
- C.E. 7 juillet 2010, Mme P…, n°322636

3° Permis de conduire

Le conducteur, intercepté alors qu’il commet une infraction soumise à l’amende forfaitaire, qui reçoit à cette occasion la liasse comportant le procès-verbal la carte de paiement en vue du règlement de l’amende et l’avis de contravention (art. R. 49-1, R. 49-10, A. 37 à A. 37-4 code de procédure pénale) puis, qui, ultérieurement, paye l’amende est réputé avoir bénéficié d’une information suffisante au regard des exigences résultant des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route :
- C.E. 9juin 2011, ministre de l’intérieur, n° 340878

4° présomption créée par le requérant

Le principe ordinaire rappelé d’entrée de propos rencontre rapidement ses limites eu égard aux difficultés que peut rencontrer le requérant illustrées par l’arrêt Barel et de la nature des preuves recherchées. Il est évident qu’un requérant ne peut apporter une preuve négative ni produire des documents qui ne résident que dans les dossiers tenus par le service. Aussi, lorsque le requérant apporte au dossier des éléments suffisants pour convaincre le juge de la vraisemblance de la situation qu’il allègue et crée ainsi une présomption en sa faveur, le juge, usant de ses pouvoirs d’instruction dont le caractère inquisitoire est ici manifeste, demande t-il à l'administration la production de tous documents susceptibles d'établir sa conviction et de permettre la vérification des allégations du requérant. En ce domaine, les trois arrêts fondateurs sont :
- C.E. 1er mai 1936, C… du M…, Rec. p.485
- C.E. 28 mai 1954, M. B…, n° 28238 28493 28524 30237 30256
- C.E. 26 janvier 1968, Société Maison GENESTAL, n°69765

Cette manière de faire fonctionne tant dans le contentieux de l’annulation qu’en plein contentieux, Ainsi que l'affirmait M. Galmot, commissaire du gouvernement dans ses conclusions sur l'affaire Sieur T…, (C.E. 22 avril 1966, Sieurs T… et M…, Rec. p. 279) publiées à la RDP 1966, p. 584 : "Le juge de l'excès de pouvoir dirige très librement l'instruction, s'adressant indifféremment à celle des parties dont il espère obtenir les éléments d'information qui lui font défaut".

documents couverts par un secret

La seule limite à l’exercice de ce pouvoir concerne les documents couverts par un secret garanti par la loi :
- C.E. Ass. 11 mars 1955, Secrétaire d’Etat à la guerre c/ Sieur C…, Rec.p. 149
- C.E. 6 novembre 2002, M. M…, n° 194295,219587
Encore que dans ce cas le juge aille y voir par lui-même, le principe battu en brèche étant alors, non le caractère inquisitorial de la procédure, mais son caractère contradictoire :
- C.E. 23 décembre 1988, Banque de France c/ H…, n°95310

Encore faut-il pour que le juge mette en œuvre ce pouvoir inquisitoriale que le requérant, face à une preuve impossible, ait prit l’initiative de lui fournir quelques indices précis, circonstanciés, détaillés qui l’incitent à aller au-delà du principe ordinaire. Il lui revient de donner des indicateurs de nature à créer en sa faveur une présomption :
- C.E. 29 mai 1970, Ministre des Finances, n°78345

Cette présomption établie – ce qui ne constitue pas un oxymore dans le présent topo – le doute profite au requérant et l’administration défenderesse doit être très vigilante dans la suite qu’elle donne à l’invitation que lui adresse fermement le juge de compléter le dossier contentieux. En effet lorsqu’elle reste taisante le juge, depuis au moins l’arrêt Barel, considère comme établies les allégations de la requête :
- C.E. 8 juin 1983, M. B…, n° 11547
- C.E. 2 février 1993, Mme G…, n°83814
- C.E. C.E. 26 février 1986, M. D…, n°58453, 59693
- CAA Nancy 15 octobre 2009, M. B..., n°08NC01388

Lorsque l’administration répond utilement à la demande du juge, le requérant peut alors critiquer les informations et documents présentés ou par exemple dénier l’exactitude des faits invoqués ; le silence de celui-ci autorise le juge à regarder comme établie les moyens de la défense :
- C.E. 22 mai 1968, M. L…, n°62851

Dévolution de la charge de la preuve et la dialectique de l’instruction

Au-delà de ces principes scrupuleusement respectés, le juge de l’excès de pouvoir dispose d’une certaine autonomie pour apprécier à l’examen de l’ensemble des renseignements contenus à son dossier la force probante suffisante pour former sa conviction. L’attitude des parties est alors déterminante. Pour un exemple d’allégations dont l’administration n’a pas établi l’inexactitude :
- C.E. 16 mars 1966, Ministre de la Construction, n°64258
- C.E. 6 juin 2008, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie c/ SA Solamat-Merex, n°299279 (Joli exemple de jeux de bascules qu’il faut aller examiner de près, merci Légifrance)

Le juge s’interdit d’exiger d’une partie une preuve négative que ce soit à l’égard du requérant ou à l’égard de l’administration défenderesse :
- C.E. 10 décembre 2008, société Andros et Cie, n° 295977
Le juge retient alors la preuve déterminée à partir des résultats de l’instruction et grâce à la dialectique du contradictoire.

La dialectique du contradictoire : décompte de faits

En tant que de besoin il va ordonner toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction sur les points en litige, telles que, par exemple, l'injonction adressée à l'administration de produire les info utiles :
- C.E. 1° juin 2011, M. B..., n°337992
Mais il faut que le requérant ait d'abord fait valoir quelques allégations pour le moins sérieuses ! En cela il créé la présomption examinée au 4° ci avant.

Il en va de plus fort encore dans les contentieux de pleine juridiction et dans les procédures de référés oùle juge des référés doit se déterminer au vu de l’instruction menée devant lui, sans que la charge de la preuve incombe plus particulièrement au demandeur :
- C.E. 19 novembre 2010, Mme E..., n°344372

Forme de la preuve

Les caractères que doit revêtir un document pour accéder au rang de preuve ne sont pas examinés dans le présent topo. Deux remarques cependant :

Une preuve ne peut être bricolée pour les besoins de la cause :
- C.E. 6 juin 2008, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie c/ SA Solamat-Merex, n°299279
Une photocopie est aussi probante que l’original, sauf contestation particulière sur sa falsification :
- C.E. 31 mars 1989, Commune de Renescure, n°76591