Introduction > Mémoire en défense
Le mémoire en défense
Plan de la page
Cette page propose quelques pistes pour ce qui pourrait devenir une méthodologie de la rédaction du mémoire en défense.
La préparation du mémoire en défense est une phase essentielle du litige. Eu égard aux délais fixés par le greffe pour la production de cet acte de procédure il est prudent dès la notification de la requête introductive d’instance de prévoir un calendrier. S’il est aisé de répondre à des moyens stéréotypés l’élaboration d’une défense dans un litige mettant en cause une police spéciale (celles des ICPE, par exemple) peut nécessiter des réunions de concertation entre services techniques et juridiques.
1° analyser la requête introductive d’instance
- Quelles sont les conclusions du requérant ? (qu’est-ce qu’il attend du juge ?)
- Quel exposé des faits présente-t-il au juge ?
- Dresser la liste des moyens invoqués au soutien des conclusions, opération parfois malaisée !
2° réunir les éléments du dossier
- Prendre connaissance du contexte de l’affaire
- Reprendre les faits, s’assurer de leur véracité et de la réalité des circonstances de l’espèce
- Rassembler toutes les pièces du dossier. Par exemple le dossier d’instruction du permis de construire, les pièces du marché public et les documents de la procédure de passation.
- Réunir les informations techniques. Par exemple les notes de calcul d’un droit d’eau fondé en titre, les conditions de mesure des rejets par une ICPE
- Tracer l’historique du dossier, son évolution, les étapes d’élaboration de la décision en cause
3° concevoir le litige
Confronter la perception du litige résultant du 2 ci-dessus aux énoncés de la requête pour élaborer la stratégie de la défense de l’administration. Arrivé à cette étape le rédacteur du mémoire en défense peut commencer à « faire du droit !»
4° L’analyse juridique du dossier
- Déterminer la cause juridique de la demande. Il est utile de noter qu’un recours en excès de pouvoir est fondé sur seulement des moyens de légalité interne ou seulement de légalité externe pour être prêt à opposer en cours d’instruction la jurisprudence Intercopie. En matière de responsabilité l’effort à faire en défense n’est pas de même nature lorsque la cause juridique est la responsabilité pour faute ou la responsabilité pour risque.
- Vérifier le régime de la procédure engagée. L’effort de l’administration défenderesse sera de plus grande intensité si il existe un régime de présomption, comme, par exemple en matière d’urgence à suspendre un permis de construire. La défense doit être précise et complète dès le premier mémoire en défense lorsque la procédure n’implique pas la tenue d’une audience, ce qui est sauf régime particulier, le cas des procédures de référés administratifs.
- Rechercher sur qui pèse le fardeau de la preuve : les règles gouvernant la dévolution de la charge de la preuve devant le juge administratif laissent, en principe, à chaque partie le soin d'établir les faits qu'elle invoque au soutien de ses prétentions. Mais le juge réclame à la partie qui est la seule à détenir des éléments de preuve qu’elle les apporte à son dossier. Des textes spéciaux peuvent venir troubler ce jeu normal de la dialectique de la preuve.
Même lorsque la charge de la preuve n'incombe pas au défendeur, son silence peut conduire le juge à considérer les affirmations du requérant comme établies :
- CAA Bordeaux, 3 mai 2001, société SODEGIS, n°98BX00544
- S’assurer de la véracité des faits invoqués et, le cas échéant, se donner les moyens d’en rétablir la réalité. Songer à la dialectique de la preuve et aux conséquences que le juge a pu tirer du silence de l’administration lorsqu’il motive son jugement par ces termes « Considérant que le requérant affirme sans être contredit … ; » Pour une formulation plus sophistiquée, cf. C.E. 5 avril 2004, M. Domper, n° 252367. Est fréquente la formule : « Considérant qu’il n’est pas contesté que M. … ; que cette décision doit, par suite, être annulée » Cf. C.E. 4 juin 2008, M. R…, n°306536.
- Procéder à la qualification juridique des faits. Par exemple :
- Un fait : un trou dans un trottoir, qualification juridique : ce trou révèle, ou non, un défaut d’entretien normal de l’ouvrage public
- Un fait : une élève porte systématiquement un bandana qui lui couvre les cheveux, qualification juridique : il s’agit, ou non, d’une manifestation ostensible par un élève, de son appartenance religieuse (art. L. 141-5-1 du code de l'éducation.)
- Apprécier la validité des moyens de la requête
- Rechercher d’éventuels moyens en annulation que le juge pourrait soulever d’office. Le juge ne soulève d’office un moyen d’ordre public qui ressort manifestement des pièces du dossier que s'il ne peut statuer sur les moyens dont il est saisi sans, ce faisant, méconnaître le champ d'application de la loi. Il est alors tenu de le soulever.
- Peser la pertinence des moyens en défense. Ex. l’administration a-t-elle les moyens d’invoquer utilement une exception d’irrecevabilité ? Sinon s’en abstenir !
Si l’acte est indéfendable, le retirer ou le modifier. Il est parfaitement agaçant pour le juge – et parfaitement vain pour le requérant – d’annuler un acte au seul motif que le signataire n’a pas mentionné son nom et son prénom (art.4 Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) ; si l’administration a commis une faute la réparer spontanément.
5° rédiger le mémoire en défense
- L’en tête
- L’intitulé : mémoire en défense
- Les références du dossier, notamment le numéro que le greffe du tribunal a attribué au dossier
- Présenter les faits : cette présentation peut n’être qu’un bref rappel ou nécessiter des développements précis et chronologiques. Il est de bonne administration de signaler à cette occasion l’existence de requêtes concernant le même requérant ou une affaire connexe. Sans doute le greffe devrait-il pouvoir les identifier ; il n’est pas inélégant de l’aider dans cette tâche.
- Contester la compétence du tribunal (le cas échéant) Par ex. le litige concerne le domaine privé de la collectivité, contrairement à ce qu’en croit le requérant
- Exposer les causes d’irrecevabilité de la requête (le cas échéant)
- Sur la légalité, l'argumentation juridique doit être structurée en fonction des moyens invoqués. Ceux-ci peuvent cependant être reclassés de manière à répondre d’abord aux moyens de légalité externe puis aux moyens de légalité interne. Il faut évidemment veiller à répondre à tous les moyens.
- En plein contentieux … selon la matière ! Terminologie : en plein contentieux, la partie du mémoire qui aborde l'exposé des moyens relatifs aux dispositions légales, règlementaires ou contractuelles qui fondent les droits de l'administré est intitulée "Sur le fond" et non "au fond" comme l'usage s'en répand ainsi que pour toutes facilités de langage. Cf. par exemple la structure de l'arrêt C.E. 19 mai 2008, syndicat SUD-RATP, n°312329
- Formuler in fine les conclusions précises du mémoire en défense. Cf. ci-dessous un gros plan sur les conclusions.
- La signature : la signature permet de déterminer la qualité du signataire. Deux questions se posent alors, elles sont présentées ci dessous à l'occasion d'un gros plan sur la qualité du signataire
6° rédiger le mémoire en défense
(cf.art.R.412-2 cja)
Le mémoire en défense doit être accompagné des documents justifiant les prétentions de l’administration (l’accusé de réception postale pour établir une tardiveté), établissant la réalité des faits (un plan de zonage pour justifier de l’inconstructibilité d’un terrain). Les photocopies et les photographies doivent être lisibles et claires. Il est improductif de nourrir le dossier du tribunal de photocopies assez uniformément grisâtres ou de photocopies de photographies n’exposant que quelques taches blanches et noires !
Doit être également joint l'acte qui habilite le représentant d'une personne morale à présenter le mémoire en défense (art.R. 431-4 cja, par exemple, la délibération du conseil municipal autorisant le maire à défendre :
- C.E. 11 ars 1977, Commune d'Achen, n°99052
Ces pièces jointes doivent être numérotées et une liste doit en être dressée.
7° Produire le mémoire en défense
Le mémoire en défense est adressé au tribunal en autant d’exemplaires qu’il y a de parties plus un. Les pièces jointes en quantité égale, sauf difficultés particulières de reproduction (étude d’impact volumineuse, plan au format inhabituel.)
Cette communication doit intervenir dans le respect des délais indiqués par le greffe. A défaut de pouvoir les respecter le tribunal ne regarderait pas comme discourtois une demande de proplongation.
L'administration en défense doit être particulièrement attentive au respect des délais indiqués par une mise en demeure de produire. En effet l'art. R.612-6 cja (TA) prononce la sanction du défaut de toute défense : la partie défenderesse qui n'a produit aucun mémoire, est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. Les allégations de celui-ci sont tenues pour établies :
- C.E. 12 février 1993, Mme G..., n°83814.
Le juge va quand même vérifier que la situation de fait invoquée par le demandeur n’est pas contredite par les pièces du dossier, puis il va procéder spontanément à la qualification juridique des faits réputés établis :
- C.E. 30 décembre 2009, M. K..., n°314972
Gros plan sur les conclusions
Le plus généralement, il suffit de conclure au rejet de la requête, étant observé qu’il peut être prudent de conclure à titre principal au rejet de la requête comme irrecevable et à titre seulement subsidiaire comme non fondée.
Conclusions à fin de non lieu à statuer
Il est parfois élégant de s’en remettre à la sagesse du tribunal. Qu’en première instance le représentant de l’Etat s’en remette à la sagesse du tribunal ne permet pas au juge de ne pas rechercher si la requête est fondée :
- C.E. 19 novembre 1986, société anonyme d’HLM. travail et propriété, n° 51235
et n’interdit pas au ministre de se pourvoir en appel :
- C.E. 18 décembre 1989, ministre délégué charge de l'environnement, n°86570
Des conclusions reconventionnelles sont parfois pertinentes. Il est en effet possible, en défense, de chercher à amoindrir les effets du litige en formant des conclusions reconventionnelles. Devant le juge administratif, la technique est utile essentiellement en matière de réparations indemnitaires, que la cause juridique de la demande soit le contrat, la faute ou autres.
Elle l’est également lorsqu’un régime a été spécifiquement organisé, comme, par exemple dans certains contentieux fiscaux (cf. art. R. 200-15 LPF) Le présent dossier comporte une page dédiée à ce type de conclusions.
Demande en substitution de base légale ou de de motif
L’administration peut faire valoir que l’acte attaqué, alors même que le fondement législatif ou réglementaire officiellement invoqué (cf. la motivation de l’acte) est erroné, aurait pu être pris sur le fondement d’un autre texte. Le juge de l’excès de pouvoir peut alors substituer cette base légale nouvellement invoquée pour « sauver » la décision querellée.
Cette demande peut être formulée tant en première instance qu'en appel :
- C.E. 3 décembre 2003, préfet de la Seine maritime, n°240267
Il ne le fait que si :
- ce dernier texte réserve le même pouvoir d’appréciation
- le requérant dispose des garanties dont est assortie l'application de ce texte
- possibilité de cette substitution a été soumise au contradictoire. Cette condition est essentielle lorsque le juge la met en œuvre d’office
De même l'administration peut faire valoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué.
Le juge de l'excès de pouvoir accepte alors de substituer le motif nouvellement invoqué si :
- La décision litigieuse ne doit être annulée que pour un vice tenant aux motifs qui la fondent (vice de légalité interne). A contrario, le juge ne procéde pas à une substitution de motif lorsque l'illégalité tient à un vice de forme (vice de légalité externe) :
- C.E. 24 février 2010, Mme D..., n°306122
- ce motif est fondé sur la situation existant à la date de cette décision
- ce motif est de nature à fonder légalement la décision
- il estime que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif
- cette substitution ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué
- le caractère contradictoire de l’instruction a été respecté
Le juge ne peut procéder d’office à la substitution d’un nouveau motif ( à la différence de la substitution de base légale ci-dessus présentée) et il n’est jamais tenu de le faire, notamment si les manquements initiaux de l’administration lui paraissent trop graves pour être rattrapés :
- C.E. 6 février 2004, Mme H…, n°240560
- C.E. 21 juillet 2009, M. M…, n°307540
Les conclusions en remboursement des frais exposés:
L’administration peut réclamer, sur le fondement de l’article L.761-1 cja le remboursement des frais qu’elle a engagés à l’occasion du litige.
Lorsqu'elle a été représentée par un avocat, le juge applique cet article sans difficultés. En l’absence de ministère d’avocat le Conseil d’Etat considère que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat l’obtienne à moins de justifier de frais spécifiques et exceptionnels. La simple évocation d’un surcroît de travail pour ses services ne suffit pas :
- C.E. 22 juillet 1994, chambre syndicale du transport aérien, n°145606
- C.E. 17 juin 1996, M. C…, n°167669 (pour une commune)
Elle doit se prévaloir de frais spécifiquement engagés et en indiquer leur nature :
- C.E. 3 novembre 1999, Ministre délégué au budget, n°187747
Gros plan sur la qualité du signataire
1° Quelle autorité est compétente pour représenter la personne publique?
S'agissant de l'Etat les art.R.431-9 et R.431-10 cja posent le principe de sa représentation par le ministre et la liste des exceptions :
- C.E. 31 mars 2008,Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, n°307435
S'agissant de défendre l'acte d'un maire distinguer :
- l'acte pris au nom de la commune, auquel cas le maire ou l'adjoint délégué peut compétamment signer le mémoire en défense.
- l'acte pris au nom de l'Etat pour la défense duquel seul le préfet a qualité (cf. art.R.431-10 cja).
La commune n'est d'ailleurs pas partie au litige de première instance alors même que, parfois, le tribunal lui communique copie de la requête.
Il s'en suit que la commune n'est pas recevable à faire appel du jugement :
- C.E. 7 novembre 2001, Commune de Saint-Gaudens, n°230434
- C.E. 8 novembre 2000, EURL Les Maisons Traditionnelles, n°197505
Elle ne peut non plus se pourvoir en cassation contre une ordonnance de référé :
- C.E. 10 décembre 2004, Commune de Toulon, n°266424
En plein contentieux, l'action du maire agissant au nom de l'Etat engage la responsabilité de l'Etat :
- C.E. 2 octobre 2002, Ministre de l'équipement, des transports et du logement, n°232720
Quelques exemples :
- Concessions hydrauliques :
Autorisation d'utilisation de l'énergie hydraulique (loi du 16 octobre 1919). Le maire prend au nom de l'Etat la décision de procéder à l'ouverture des vannes du déversoir, aux lieu et place du permissionnaire, en cas de dépassement du niveau légal de la retenue
- C.E. 10 févrie 1997, M. J..., n°146227
- Enseignes et publicité :
cf. loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes. Pour un exemple de jurisprudence qui distingue police de la publicité et police de la circulation, le maire agissant alors au nom de la commune, cf. :
- C.E. 8 décembre 1997, Ministre de l'équipement, des transports et du tourisme, n°151708
- Etat civil :
Recueil et transmission des demandes de cartes nationales d'identité :
- C.E. 27 juillet 2001, Commune de Maisons-Laffitte, n°215999
- Travail :
Réception des déclarations d'offres et de demandes d'emploi(art. L.311-1, L.311-2 et L.311-3 du code du travail) dans les localités où il n'existe aucun organe de l'agence le maire agit au nom de l'Etat :
- C.E. 6 février 1998, Agence nationale pour l'emploi, n°176922
- Urbanisme :
Exercice du pouvoir attribué au maire par l’art.L.480-2 cu :
- C.E. 3 janvier 1975 SCI Foncière Cannes-Bénéfiat, p 2 (arrêté municipal ordonnant la suspension des travaux.)
2° L'agent signataire est il habilité à signer ?
Il est vrai que la circonstance que le signataire des observations présentées au nom de l'Etat n'aurait pas disposé d'une délégation de signature régulière est sans influence sur la légalité de la décision attaquée :
- C.E. 15 juin 1990, Mme R…, n° 92618 (recours en annulation)
- C.E. 9 novembre 1994, Mme B…, n°120111 (recours de plein contentieux)
Mais ce défaut conduirait au rejet de conclusions reconventionnelles.