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Skip Navigation LinksIntroduction > Requalification

Le juge requalificateur



Evitant de déclarer une requête irrecevable sur le fondement d'une lecture exagérément formaliste de sa rédaction le juge administratif procède à une herméneutique des écrits composant le dossier de l'affaire et rétabli par lui-même, dans les catégories pertinentes, les observations par trop maladroites des parties. En effet il lui appartient de diriger l'instruction et a donc, au-delà de la mise en état du dossier, ce pouvoir de requalification pour rétablir la vérité du dossier, corollaire naturel et nécessaire du caractère inquisitorial de la procédure contentieuse. Ce faisant il donne sens au litige et sens utile aux écrits qui constituent son dossier. Il lui arrive donc, dans certaines circonstances, de requalifier les productions et les conclusions d'une partie, ses moyens, voire l'acte attaqué ou même un acte juridictionnel.

Requalification de la requête  

1° Le ré-étiquetage

Le juge étant peu sensible aux appellations données à leurs écrits par les requérants il ré-étiquette spontanément leurs productions en fonction de la réalité contentieuse.

2° Le transfèrement des conclusions

Cet exercice consiste à transférer un recours de la catégorie de contentieux revendiquée par le requérant à la catégorie pertinente.
Le contentieux des contrats offre de nombreux exemples de transfèrement de l'excès de pouvoir au plein contentieux : si, en principe, le juge de l'excès de pouvoir ne peut annuler à la demande du co-contractant, un acte contractuel, il peut dire de plein contentieux des conclusions trop expressément adressées au juge de l'annulation, au moins lorsque le juge du contrat est titulaire du pouvoir d'annulation :
- C.E. Ass., 2 février 1987, Sté TV6, n° 681131, n° 82432, n° 82437, n° 82443,
- C.E. 9 juillet 1997, Sté des eaux de Luxeuil-les-Bains, n° 15678

Il accepte de statuer, dans une même décision, d'une part en tant que juge du contrat, d'autre part en tant que juge de l'excès de pouvoir après avoir précisé que les conclusions dirigées contre la résiliation d'une convention (recevables par le juge du contrat) tend également à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision par laquelle l'Administration a choisi de passer une convention avec une nouvelle société :
- C.E. 4 avril 1997, Sté Ledoyen, n° 137065

Le mouvement en sens inverse est illustré par la jurisprudence Lafage qui traite comme un recours en annulation la demande tendant à ce que l'Administration soit condamnée au versement d'une prime à un fonctionnaire, étant précisé que cette jurisprudence est limitée aux contentieux pécuniaires des agents publics :
- C.E. 8 mars 1912, Lafage, n° 42612
- C.E. 9 février 1972, sieur C... n° 82635
- C.E. 8 décembre 1999, M. C..., n° 200941

Enfin, le juge administratif requalifie des conclusions à fin de non lieu en désistement :
- C.E. 11 mai 1994, congrégation des soeurs de Saint-Joseph de Lyon, n°125812
- C.E. 29 mars 1999, M. L..., n°159445

Requalification de l'acte  

Le juge n'est pas davantage lié par le choix des termes effectué par les parties ; il va donc soit procéder à l'exact classement de la décision attaquée soit citer l'acte que le requérant aurait du avoir l'intention d'attaquer.

1° Reclassement

Ayant ainsi défini le type de contentieux qui lui est soumis il lui faut discerner la décision contre laquelle le recours est formé au sens des dispositions de l’article R.421-1 du code de justice administrative, qu’il ait à apprécier un acte synallagmatique ou un acte unilatéral, sans qu’il soit besoin de détailler les actes matériels propres à l’exception des travaux publics.

2° La citation de l'acte efficace

Lorsque le requérant a mal défini l'acte attaqué le juge recherche la décision qui est effectivement en cause dans le litige qui lui est soumis et, ignorant l'acte expressément désigné par le requérant maladroit, cite cette décision devant lui. L'exemple classique de ce genre de substitution est fourni par les requêtes dirigées contre la lettre de notification d'une décision administrative, le tribunal acceptant de statuer sur la légalité de la décision elle-même :
- CAA Bordeaux, 25 avril 2006, M. R..., n° 02BX02709
Voire sur l'ensemble des actes dont l'annulation serait utile au requérant :
- CAA Paris, 3 juin 2008, M. D...n° 07PA02173,

Dans le même esprit, le recours en annulation de la décision de rejet d'un recours gracieux est regardé comme dirigé contre ce rejet, ensemble la décision critiquée par le dit recours gracieux :
C.E. 26 septembre 2007, M. C..., n° 301479
La requête visant expressément un acte préparatoire est examinée au regard de la légalité de la décision intervenue en suite de cet acte :
- C.E. 25 mai 1990, M. R..., n° 68365 Cet arrêt semble isolé, la jurisprudence considérant que, en principe, l'acte préparatoire est insusceptible de recours et ne peut être utilement critiqué qu'à l'occasion de la querelle faite à la décision finale.

3° Substitution

Trois situations permettent au juge de procéder à cette substitution.

Première situation : l'acte nommément attaqué ne fait pas grief

- C.E. 8 août 1990, ministre de l'agriculture, n° 73563
- C.E. 29 novembre 1972, Mme B..., n° 82334,
Quelques exemples

Deuxième situation : l'acte nommément attaqué ne fait plus grief

Lorsque les conclusions de la requête tendent à l'annulation d'un acte initial qui a disparu parce qu'une nouvelle décision s'y est substituée le juge accepte de regarder le recours comme dirigé contre cette dernière décision. L'on sait que la décision prise sur un recours administratif se substitue à la décision première dans deux hypothèses : lorsque ce recours est un recours hiérarchique et l'infirme et lorsque le recours administratif présente le caractère d'un recours précontentieux obligatoire.
Dans ce dernier cas le juge de l'excès de pouvoir est même tenu de regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée :
- C.E. 25 juin 2004, M. G..., n° 252376

Encore faut-il que la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, le cas échéant la décision prise en suite de ce recours, soit produite au dossier du tribunal :
- C.E. 19 décembre 2008, M. M..., n° 297187
Et ce, que la décision prise sur recours soit explicite ou implicite :
- C.E. 22 janvier 2007, M. L..., n° 289811
Alors, le requérant qui attaque la décision initiale et la décision prise en suite de la première en réponse à ce recours précontentieux obligatoire voit ses conclusions tendant à l'annulation de la première rejetées comme irrecevables :
- C.E. 3 septembre 2008, M. M..., n° 300859
Enfin, la requête dirigée contre une décision implicite de rejet est redirigée par le juge contre la décision explicite née postérieurement à l'introduction de sa requête :
- CE, 10 décembre 2004, ministre de la défense, n° 263072
- C.E. 22 février 2010, M. F... n° 322365
En revanche, lorsque la décision prise sur recours administratif conserve la décision initiale dans le droit positif le juge accepte d'étendre les conclusions dirigées contre le seul acte initial à l'acte successif :
- C.E. 1° avril 1996, Mme P..., n° 108667
- C.E. 26 septembre 2007, M. C..., n° 301479

Troisième situation : l'acte nommément attaqué ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir

Tel est le cas des contrats. Le juge n'ayant, en principe, pas le pouvoir d'annuler les contrats (encore que !), il interprète des conclusions tendant à une telle annulation comme dirigées, notamment, contre la décision de l'autorité administrative de signer ce contrat :
- C.E. 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements, n° 68166
- C.E. 20 janvier 1989, Ville Millau, n° 70686,
ou de le publier, c'est-à-dire d'en rendre les clauses opposables aux intéressés :
- C.E. 31 décembre 2008, société Sanofi Pharma Bristol Myers Squibb, n° 286279, 292837, 301782

Requalification des conclusions  

Le juge administratif limite l'étendue des conclusions à une partie de l'acte en en faisant soit une lecture positive, soit une lecture en creux.

L'acte nommément attaqué fait grief « en tant que »

Le juge cherche à « recadrer » le litige sur le point particulier qui oppose le requérant à l'Administration :
- C.E. 26 juillet 1996, M. P..., n° 120648
Encore ne va-t-il s'intéresser qu'aux dispositions qui font grief au requérant :
- C.E. 6 mars 1992, M. J..., n° 114180
- C.E. 14 avril 1993, Union pour la défense des radios locales privées, n° 95042, (UDRLP)

L'acte nommément attaqué ne fait grief qu' « en tant que ne pas »

Quelques exemples

La Haute Assemblée peut cumuler les deux techniques en substituant un acte à celui visé nommément puis en limitant la portée des conclusions en annulation :
- C.E. 3 novembre 1976, M. A., n° 00838,
Arrêt dont le considérant pertinent, cité ici à l'attention de l'aimable lecteur qui aurait malencontreusement égaré l'adresse de légifrace dispose : « … en attaquant la lettre du ... par laquelle le ministre de l'Industrie a confirmer son refus …, le sieur A… entend, en réalité, attaquer le décret du ... portant renouvellement et attribution … en tant que celui-ci ne le fait pas figurer parmi les attributaires de ces autorisations ; »

Requalification des moyens  

Érection de l'exposé d'un fait au rang de moyen

Le juge accepte de qualifier juridiquement les éléments de fait simplement exposés par le requérant. Par exemple, le juge déduit de la description, dans la requête, d'une situation financière et familiale douloureuse l'invocation d'une erreur manifeste d'appréciation :
- C.E. 5 mars 1997, M. F..., n° 141219

Glissement latéral

Les requérants expliquant que leur licenciement est illégal car le nouvel emploi qui s'est substitué à celui qu'ils occupaient n'est pas régulièrement créé le tribunal examine le moyen comme fondé sur l'absence de suppression des dits emplois :
- CE, 19 févr. 1993, chambre de commerce et d'industrie de l'Ain, n° 96126, 96127, 96128

Bienfaisante ignorance

Par exemple saisi d'une demande d'expertise le tribunal, ou le juge des référés, doit définir la mission de l'expert de façon à permettre une exacte appréciation de la nature et de l'étendue des désordres ; dans cet objectif il n'a pas à tenir nécessairement compte des observations des parties :
- C.E. 17 juillet 1989, société générale d'entreprise, n° 64766,

Requalification de l'acte juridictionnel  

Ce paragraphe ne comporte, à la connaissance de l'auteur du présent topo, qu'un seul item : Le juge a requalifié un désistement d'office en désistement d'instance et admis conséquemment la recevabilité d'un nouveau recours. Toutefois cette jurisprudence doit être limitée aux considérations propres à l'espèce : dans cette affaire de plein contentieux, aucune demande préalable n'avait été présentée et les demandeurs avaient donc préféré laisser naître un désistement d'office et former une demande préalable pour lier le contentieux :
- C.E. 19 octobre 2007, P... et O..., n° 289551, Paris et Oth
Le récent revirement de jurisprudence au terme duquel un désistement a désormais, en principe, le caractère d’un désistement d’instance rend improbable le renouvellement de ce genre de requalification :
- C.E. 1° octobre 2010, M. et Mme R..., n°314297

Les bornes de l'office du juge requalifiant  

Le juge requalifiant doit prendre garde à rester dans le cadre de son office. Il ne peut donc :

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