Introduction > Requête introductive d'inst.
La requête introductive d'instance
Le juge administratif n’accepte d’examiner une requête introductive d’instance que sous certaines conditions. La recevabilité d’une requête tient à deux sortes de facteurs. Les premiers concernent sa présentation, les seconds les conditions de la saisine du juge. Le présent site propose par ailleurs un dossier traitant de quelques aspects de la recevabilité d'un recours contentieux.
Le plan de la page :
La présentation de la requête
Une requête doit être introduite par une personne habilitée à saisir le juge administratif ; cette exigence peut poser question pour la représentation d'une personne morale ou d'une administration. Il convient donc de veiller à la qualité du signataire de la requête; par exemple :
- Le gérant d'une société ou le mandataire judiciaire, s'agissant d'une société de droit privé ?
- Le ministre ou le préfet s'agissant de l'Etat
- Le fonctionnaire signataire bénéficie-t il d'une délégation de signature valable ?
- Le maire, qui représente la commune en justice (art.L.L.2132-1 et L.2122-22 cgct), dispose t-il d'une autorisation du conseil municipal ?
- C.E. 29 novembre 2000, maire de la commune des Ulis, n°187 961
Sauf procedure d'urgence : C.E. 18 janvier 2001, maire de la commune de Venelles, n°229247
la cour de cassation étant sur la même position :
Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 3 février 2010, 08-21433
Le juge s'assure que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour engager l'action:
- C.E. 11 avril 2008, Mme L..., n°299525
La preuve de cette habilitation doit être apportée dès le litige de première instance, il est tardivement produit à hauteur d'appel :
- CAA Nantes, 16 février 2010, association intercantonale pour une participation active de tous les citoyens a la démocratie locale, n°09NT01141
Toutefois cette vérification n’est pas normalement nécessaire lorsque la personne morale requérante est dotée, par des dispositions législatives ou réglementaires, de représentants légaux ayant de plein droit qualité pour agir en justice en son nom, ainsi des articles L. 225-51-1 et L. 225-56 du code de commerce applicables aux sociétés anonymes :
- C.E. 21 octobre 2009, société ..., n°318626
L’art. R.431-2 cja pose l’obligation de mandataire devant la juridiction administrative : une requête n’est en principe recevable que présentée par un avocat. Ce principe connaît de nombreuses exceptions, cf. par exemple l’art. R.431-3 cja pour les tribunaux administratifs ou les art. R. 432-2 et s. cja pour le Conseil d’Etat.
Toutefois, même dans les domaines où s'applique le principe du monopole des avocats existent deux exceptions :
- Dans les litiges fiscaux la représentation du contribuable est plus largement entendue : cf art.R.4316 cja qui renvoie à l'art.R. 200-2 lpf
- Les victimes d'un dommage en matière d'environnement peuvent donner mandat à une association agréée de protection de l’environnement : cf. art.R.431-5, 2°al cja qui renvoie maladroitement à l'art.L. 141-1 du code de l'environnement.
Les avocats ont qualité, devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, pour représenter les parties et signer en leur nom les requêtes et les mémoires ; ils n'ont pas à justifier du mandat qu’ils ont reçu de leur client.
La requête présentée par plusieurs personnes est dite "collectives". Dans ce cas, les signataires doivent désigner l'un d'eux qui sera leur représentant unique et à l’égard duquel les actes de procédure seront régulièrement accomplis (cf. art. R.411-5 cja). A défaut de cette désignation spontanée le greffe regarde le premier signataire comme le représentant des requérants :
- C.E. 5 avril 1996, Syndicat des avocats de France, n°116594
Aux termes de l’art. R.411-1 cja la requête concernant toute affaire sur laquelle le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel est appelé à statuer doit contenir l'exposé des faits et moyens, les conclusions, nom et demeure des parties. Il ne sera pas d’avantage insisté sur ces deux dernières mentions ni sur l’obligation de signer la requête, encore
qu'il ne soit pas inutile d'insister sur la nécessité d'indiquer une adresse valide et de signaler au tribunal tout changement d'adresse :
- C.E. 26 mars 2003, société Elyo, n°234593 .
Enfin le rédacteur s'exprimera en langue française. L'usage de toute autre langue, même régionale, entraîne l'irrecevabilité de la requête :
- C.E. 22 novembre 1985, M. Qu..., n°65105
Toutefois cette irrecevabilité ne lui sera pas opposée avant que le tribunal ne l'ait invité à régulariser la présentation de son recours :
C.E. 18 octobre 2000, Société Max-Planck-Gesellschaft, n°206341
(Il est signalé, quite à sortir de l'épure de la présente page, que le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique rédigé en une langue autre que le français ne fait pas naître une décision implicite de rejet qui pourrait être déféré au juge de l'excès de pouvoir :
- C.E. 10 juin 1991, M. K..., n°99608)
La structure de la requête
La requête peut être utilement présentée selon ce plan :
- Indiquer les noms et adresse du requérant (cf. art. R.411-1 cja, 2° phrase)
- Préciser la nature du contentieux ; par exemple : « recours en annulation de l’arrêté du maire de …» en indiquant les noms et adresse des autres parties par exemple les coordonnées du bénéficiaire d’une autorisation ; « recours en référé suspension » ; …
- Exposer les faits
- Eventuellement, souligner que les conditions de la recevabilité du recours sont réunies
- Développer chaque moyen et l'argumentation y afférente, en donnant les références de la législation, la réglementation, la jurisprudence y relatifs
- Enoncer les conclusions
- Signer sa requête (cf. R. 411-5 cja)
La requête introductive d'instance doit contenir des conclusions
Les conclusions déterminent l’objet du litige. Elles tendent, en excès de pouvoir, à l’annulation de l’acte administratif, ou, le cas échéant, à l’annulation des seules dispositions divisibles de l’acte.
En plein contentieux elles peuvent tendre à la réformation de l’acte, à la décharge des sommes réclamées par l’administration; à la condamnation pécuniaire de la personne publique regardée comme responsable d’un dommage, etc. etc.
Une requête peut présenter des conclusions à titre principal et d’autres à titre subsidiaire, par exemple demander l’annulation de la délibération du conseil municipal approuvant un plan local d’urbanisme et à titre subsidiaire, en tant seulement que ce document classe tel terrain dans une zone déterminée. Naturellement le juge qui donne satisfaction sur les conclusions principales n’examine pas les conclusions subsidiaires :
- C.E. 10 mai 1967, sieur V…, n°66502
- C.E. 14 juin 1972, sieur S…, n°80500
Ces conclusions peuvent être complétées par des conclusions à fin d’injonction (art. L.911-1 cja) et par des conclusions tendant au remboursement des frais exposés (art. L.761-1 cja)
La requête introductive d'instance doit contenir l'exposé des moyens
Aux termes de l’art. R.411-1 cja la requête introductive d'instance doit contenir l'exposé des moyens. Un recours doit, en effet, être motivé et la requête insuffisamment motivée est irrecevable. Il appartient donc au requérant, dans le délai de recours contentieux, d'indiquer ses moyens. Dans le contentieux de la responsabilité le requérant doit préciser la cause juridique de la responsabilité qu’il met en cause.
L'inattention du requérant sur la notion de cause juridique peut avoir des conséquences importantes quant à l'appréciation à laquelle se livre le juge sur la tardiveté de la présentation des moyens, et, donc, sur leur recevabilité :
- C.E. 20 février 1953, Société Intercopie, n° 9772, Rec. p.88
Une page est spécifiquement dédiée à la description des moyens et causes juridiques.
Paresse du requérant et tolérance du juge : la requête introductive d'instance peut se borner à une présentation sommaire des moyens. Cependant leur énoncé doit être précis et explicite. Des moyens évoqués de manière vague, en termes généraux, ne suffisent pas à motiver une requête au sens des dispositions de l'art. R.411-1 cja et impliquent son irrecevabilité.
Dans le cas d'une requête sommaire, un mémoire ampliatif doit venir préciser les moyens et développer les arguments.
L'annonce, dans la requête introductive d'instance, d'un mémoire complémentaire doit être suivie d'effet : l’art.612-5 cja sanctionne le défaut de production d’un mémoire ampliatif expressément annoncé par une présomption de désistement. Toutefois, le tribunal n’en donnera pas acte avant d’avoir mis le requérant paresseux en demeure de le produire dans un délai qu’il fixe et qu’il est impératif de respecter :
- C.E. 19 novembre 1993, Société Le Noroit, n°119389
Le requérant peut encore régulariser la présentation d'une requête indigente par la production d'un mémoire exposant les moyens tant qu'il est dans les délais du recours contentieux.
Le juge administratif borne sa mission à l'examen des moyens invoqués par le requérant, il statue au vu de ces moyens, sauf cas particulier du moyen d'ordre public.
Dans le contentieux de l'annulation, où le juge contrôle la légalité d'une décision administrative, les moyens sont tirés de la méconnaissance d'une règle de droit (convention internationale, loi, décret, plan local d’urbanisme, etc.)
En plein contentieux le moyen est plus largement entendu. Ce peut être l'invocation d'une illégalité fautive (contentieux de la responsabilité), une erreur matérielle (par exemple dans le décompte des voix en matière électorale), d’une obligation contractuelle (règlement financier d'un marché public), etc.
Le bon moyen de légalité
Dans le contentieux de l’annulation exposer un « moyen » consiste à invoquer la règle de droit dont la méconnaissance implique l’annulation de l’acte attaqué. Par exemple ce permis de construire est illégal car il méconnaît les dispositions de l’article UB 7 du PLU. L’invocation de cette règle doit être argumentée ; le moyen tiré de la méconnaissance de cet article UB 7 n’est utilement présenté au juge qu’accompagné de la démonstration de son bien fondé, à savoir : cet article limite la hauteur des bâtiments à 7 mètres, or le permis de construire litigieux autorise une hauteur de 8 mètres, le mode calcul de ces 8m étant lui-même exposé à partir, par exemple, des plans de façade dont une copie est apportée au dossier du tribunal.
Cette source de droit doit être pertinemment choisie. Il lui faut pour être utilement invoquée et sous réserve de son bien fondé, au moins, les qualités suivantes, à défaut desquelles le moyen est qualifié d’inopérant :
1° Être dotée de la force juridique. Par exemple, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée par le Conseil européen le 7 décembre 2000 et reprise dans un acte inter institutionnel publié le 18 décembre 2000 est dépourvue, en l'état actuel du droit, de la force juridique qui s'attache à un traité une fois introduit dans l'ordre juridique interne :
- C.E. 5 janvier 2005, Mlle D… et M. B…, n°257341 257534
- C.E. 8 juillet 2009, CGT et autres, n°317937, 318481, 318641, 319072, 319073, 319074
Un autre exemple, classique, est celui des circulaires: adressées aux services, simple interprétation de la loi, elles n'ont pour objet que de donner à ceux-ci des indications pour l'établissement de leur travail, elles ne peuvent donc être invoquées à l'appui de contestations relatives aux décisions qui en résultent :
- C.E. 26 octobre 1992, Ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, n°91745
Du moins est-ce vrai pour les circulaires non réglementaires et hors intervention de dispositions législatives spécifiques telles l’article L. 80A du livre des procédures fiscales.
2° être applicable à la date de la décision attaquée : le moyen tiré de la violation d’un texte qui n’est plus applicable est inopérant :
- C.E. 21 décembre 1994, SCI La Brise, n° 140835
En effet le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte en fonction des circonstances de droit et de fait qui prévalaient à la date d’intervention de cet acte alors le juge, du plein contentieux statue d'après l'ensemble des circonstances de droit et de fait applicables à la date de son jugement (ou arrêt ou ordonnance), c'est-à-dire à la date à laquelle cette décision juridictionnelle est lue.
3° applicable à l’acte litigieux, c’est dire que le texte dont la méconnaissance est invoquée doit régir la matière ; quatre exemples :
- un texte relatif aux opérations de délimitation latérale du rivage de la mer ne régit pas la délimitation transversale de la mer et n’est donc pas pertinemment invoqué contre un décret procédant à ce dernier type de délimitation :
- C.E. 26 mars 2008, Association pour la défense et la protection du site de la rivière de Crac'h et autres, n°279917
- permis de construire ayant pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'ils autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme il est inutile d’invoquer à l’encontre de cette autorisation d’urbanisme des moyens tirés de considérations étrangères au droit de l’urbanisme, par exemple le code civil ou une servitude de droit privé :
- C.E. 31 octobre 1986 ; Mme L…, n° 71353
- L’illégalité d’un acte réglementaire n’est susceptible d’être invoquée (exception d’illégalité) qu’à l’encontre des actes qui sont pris en application ou pour l’application de ce règlement (hors opération complexe) :
- C.E. 10 février 1967, Société des établissements Petitjean, Rec. p.63
- L'acte attaqué et la règle invoquée doivent appartenir au même ordre de législations :
autorisation d'occupation temporaire des terrains nécessaires a l'exécution de projets de travaux publics autorisations auxquelles sont soumises les opérations susceptibles d'altérer la qualité de l'eau superficielle ou souterraine appartiennent à des législations distinctes; la méconnaissance d'une règle propre à la police de l'eau et qui entraînerait l'illégalité d'une autorisation délivrée au titre de cette police est sans influence sur la légalité de l'autorisation d'occupation :
- C.E. 18 octobre 1981, ministre des relations extérieures, n°36142
4° s’inscrire dans les limites du pouvoir du juge : ainsi est-il vain devant le juge du référé précontractuel d’invoquer des moyens autres que ceux relatifs à des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation des marchés publics et des conventions de service public ; en effet le juge du référé précontractuel ne dispose pas d’autre pouvoir que de censurer ces manquements :
- C.E. 24 octobre 2008, Syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement de Mayotte et SNC Sogea Mayotte, n°300034
5° s’inscrire dans les limites des devoirs de l’administration dont l’exercice est une condition de légalité de l’acte ; deux exemples :
- Le refus de renouveler un titre de séjour en qualité d'étudiant, qui résulte seulement d'une appréciation de la réalité et du sérieux des études poursuivies n’est pas pertinemment querellé sur le fondement de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
- C.E. 8 juin 2007, Ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, n°298802
- Le défaut de motivation n’a pas à être invoqué lorsque l’acte ne doit pas être motivé.
La requête introductive d'instance doit être accompagnée de pièces jointes
Certaines sont obligatoires, d’autres simplement utiles.
La requête introductive d’instance doit être obligatoirement accompagnée de la copie de la décision attaquée : cf. art. R.412-1 cja; art. R.778-2 cja. A défaut, le requérant doit justifier de l’impossibilité de produire cet acte. Lorsqu’il attaque une décision implicite née du silence gardé par l’administration sur sa réclamation il doit joindre copie de cette réclamation. Le défaut de production de ces actes entraîne l’irrecevabilité de la requête :
- C.E. 27 janvier 2010, ministre de l'intérieur, n°318919
IL n'en va autrement que dans deux cas :
- L'administration produit elle même l'acte en cause.
- le requérant justifie l'impossibilité de produire copie de la décision qu'il querelle :
- C.E. 4 janvier 1957, Ass. M. M..., n°22955, rec. p.10
Le cja exigeant la production d'une copie de l'acte attaqué le requérant ne peut utilement se borner à joindre copie d'un autre document, même si, de celui-ci, le juge pourrait déduire l'existence de la décision querellée, sauf, encore une fois, impossibilité justifiée. Pour un exemple en matière de permis de conduire à point :
- C.E. 27 janvier 2010, ministre de l'intérieur, n°318919
La requête présentée au nom d'une personne morale doit être accompagnée de l'acte autorisant le signataire à la représenter et à agir (art.R.431-4 cja), par exemple délibération du conseil municipal autorisant le maire à ester; procés verbal de l'organe compétent défini par les statuts autorisant tel membre à agir au nom de l'association.
Une association doit encore fournir copie de ses statuts, ce qui lui permet de justifier de son intérêt à agir et de la qualité pour agir de son représentant.
Même si leur production est facultative, il peut être utile de joindre au dossier du tribunal les documents et les offres de preuves à l'appui des moyens. Il n’est pas indécent d’éviter les photocopies ou copies de photographies n’établissant que l’incompétence de leur auteur à équilibrer les blancs et les noirs. Ces pièces sont numérotées, une liste en est dressée : art. R.412-2 cja.
Le tribunal peut prendre en compte les pièces jointes rédigées en une langue autre que le français après en avoir exigé la traduction, lorsqu'une traduction lui est nécessaire pour apprécier les mérites des conclusions des parties :
C.E. 15 décembre 2000, SA Polyclad Europe, n°194696
La requête introductive d'instance doit être accompagnée de copies
L’art.R.411-3 cja prévoit la production de copies de la requête en nombre égal à celui des autres parties augmenté de deux. Il en est de même pour les pièces jointes obligatoires : art. R. 412-1 cja, dernier alinéa. A défaut la requête serait irrecevable.
Ainsi structurée
Une requête introductive d'instance n'est pas regardée comme une oeuvre de l'esprit au sens des art. L.112-1 et L. 112-2 du Code de la propriété intellectuelle et artistique :
- Cour d'appel d'Aix-en-Provence, Chambre correctionnelle 5, 1° octobre 2008, n° 2008/586